地方政府全力拼經濟下，上半年地方政府債券保持較快發行，擴大有效投資穩經濟，緩解地方償債壓力，有利于防范地方政府債務風險。

根據公開發債數據，今年上半年全國發行地方政府債券約4.4萬億元，雖然較去年同期下降約17%，但這一額度仍處于近年來高位；其中，上半年新增債券發行規模同比出現明顯下滑，而再融資債券保持較快增長。

國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長馮俏彬告訴第一財經，今年上半年地方政府債券發行與經濟增長走勢基本相關，一季度發債速度較快，二季度有所放緩，總體來說與經濟形勢相協調，屬于正常。需要重視的是，上半年再融資債券發行規模占比較高，在有利于債務可持續性的同時，也使得債券拉動經濟增長動能減弱。

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針對近期經濟增長壓力加大，國務院研究推動經濟持續回升向好的一批政策措施。財政部部長劉昆近日公開表示，下一步財政部重點工作包括加力提效實施積極的財政政策，有效防范化解地方政府債務風險。

多位財稅專家告訴記者，為了穩增長下一步地方政府債券發行節奏將加快，預計剩余約1.8萬億元新增債券基本能在三季度完成發行，并強化監管提高債券資金使用效率。另外，跟隨經濟形勢變化，也可考慮動用專項債券結存額度、政策性開發性金融工具、特別國債等，而為了緩釋地方政府債務風險，也可考慮允許部分地方發行再融資債券來置換部分符合條件的隱性債務。

4.4萬億花哪兒了

目前，地方舉債的合法方式主要是發行地方政府債券。根據公開發債數據，今年上半年全國發行地方政府債券約4.4萬億元，僅低于去年同期（5.3萬億元）。

而這主要跟去年上半年穩增長壓力大，當年地方政府新增債券基本在上半年完成發行，速度史無前例有關。盡管今年地方政府債券發行節奏慢于去年，但從近些年來看發行節奏也比較快。

中央財經大學教授溫來成告訴第一財經，近期一些經濟指標下降折射經濟下行壓力加大，從拉動經濟增長需要來看，下一步要加快地方政府債券發行速度，盡快形成實物工作量，從而進一步擴大有效投資，推動實現全年5%左右經濟增長目標。

今年地方借了這筆巨額資金，花哪兒了？

地方政府債券按照用途分為新增債券和再融資債券。前者用于公益性項目建設，目前主要以新增專項債券為主，資金主要投向重大基礎設施等領域，帶動擴大有效投資、穩定宏觀經濟的重要工具。而后者主要用于償還到期政府債券本金，屬于借新還舊。

根據公開數據，今年上半年地方政府債券中，新增債券發行約2.74萬億元，同比下降約32%。再融資債券發行約1.62萬億元，同比增長約32%。

馮俏彬表示，再融資債券主要用來償還到期債務本金，今年上半年再融資債券發行規模增長較快，反映了當前地方政府債務壓力較大情況下，需要通過再融資債券來借新還舊。這一方面可以保持債務可持續性，但另一方面也使得發債拉動經濟增長的功能有所減弱，需要高度重視。

今年上半年再融資債券占地方政府債券比重約37%，明顯高于2022年（23%）和2020年（20%）同期，但低于2021年同期（55%）。

近些年受經濟增長放緩、樓市土地市場低迷等因素影響，地方財政收入增長乏力，財政收支矛盾加大，而疊加近年進入償債高峰期，地方償債本金基本來自發行再融資債券來借新還舊。尤其是今年預計地方償債規模高達3.65萬億元。

“再融資債券快速增長，可以保證今年到期債券本金及時償還，防止債券違約。”溫來成說。

根據財政部最新數據，今年1~5月，地方政府債券到期償還本金10418億元，其中發行再融資債券償還本金9695億元（占到期本金比重約93%）、安排財政資金等償還本金723億元。

除了借新還舊外，地方上半年借錢總額約三分之二是用于發行新增債券，主要用于市政和產業園區基礎設施、交通基礎設施、社會事業、保障性安居工程、農林水利、生態環保等重要領域重大項目。

比如，湖北財政廳3日公開表示，湖北省上半年新增政府債券發行任務圓滿結束，累計發行額達1200億元，發行規模居全國前列。其中新增專項債券資金（964億元）主要投向市政和產業園區基礎設施、交通基礎設施、社會事業、保障性安居工程、農林水利和生態環保等領域，支持保障了沿江高鐵、花湖機場、江夏智能制造產業基地、葛店開發區新能源產業園等1045個政府重點投資項目建設，擴投資穩增長作用明顯。

當然，地方完成債券發行距離資金真正使用，仍需要一段時間，目前各地正加快債券資金使用進度。

比如，全國第一個完成地方政府新增債券發行的福建省，通過穿透式監管等手段全程監測加快支出進度，截至5月底，福建省第一批914億元專項債券，項目單位已使用361.71億元，支出進度40%，為歷年最快。

下半年地方債關注重點

財政部部長劉昆近日作關于2022年中央決算的報告時稱，下一步將重點做好六項工作，其中就包括加力提效實施積極的財政政策，加強重點領域支出保障，有效防范化解地方政府債務風險等。

當前積極財政政策加力提效一大關鍵，體現在新增專項債券加速發行和高效使用上，專項債是帶動擴大有效投資、穩定宏觀經濟的重要工具。今年3.8萬億元新增專項債額度，上半年發行約2.3萬億元，專家普遍預計剩余專項債券會基本在第三季度完成發行。

最近，江蘇、浙江等10多個省市公開了第三季度地方政府債券發行計劃，三季度發債規模將超1萬億元，不少地方將在9月底前完成全年新增債券發行任務。

馮俏彬表示，下半年地方政府債券根據經濟形勢加快速度甚至增加一些額度都不是太大問題，目前需要高度關注地方政府債券資金使用效益的問題。尤其是專項債項目收益必須要覆蓋成本，一些沒有現金流或現金流較少的公益性項目不應通過專項債來籌資。這可以考慮通過其他類別資金協同發力，比如政策性開發性金融工具等，不能把所有融資壓力都集中在專項債券或地方政府債券，這樣不利于國家財政經濟安全。

近期審計署發現，20個地區通過虛報專項債券項目收入、低估成本等將項目“包裝”成收益與融資規模平衡，借此發行專項債券198.21億元。5個地區虛報33個專項債券項目支出進度，截至2022年底有60.27億元結存未用。

全國人大財經委近期建議，指導地方扎實做好項目庫建設和前期準備工作，提升債券資金使用效率和效益。近些年財政部、發改委要求地方加強項目儲備，強化監管，提高債券資金使用效率。

目前中國地方政府債務風險總體安全可控，不過局部一些地方政府債務風險較高，尤其是隱性債務還本付息壓力較大，引起市場擔憂。隨著近期國務院常務會議在研究推動經濟持續回升向好的一批政策措施中，明確包括防范化解重點領域風險方面。疊加今年以來一些地方政府聲稱要爭取縣級隱性債務化解試點政策，使得地方發債置換隱性債務預期升溫。

多位財稅專家告訴第一財經，允許部分地方發行再融資債券來置換部分符合條件的隱性債務，可通過拉長期限降低利息負擔，在短期內緩解地方償債壓力，但這一額度不可能是大規模的，且有相應約束條件，中長期看真正化解地方債風險，仍靠經濟持續增長，并厘清政府與市場關系，推動財稅等體制機制改革，建立長效監管制度，真正清除隱性債務形成的土壤環境。

此前國務院常務會議在談及研究推動經濟持續回升向好一批政策措施中，強調具備條件的政策措施要及時出臺、抓緊實施，同時加強政策措施的儲備，最大限度發揮政策綜合效應。

目前在財政儲備政策方面，有專家建議根據經濟形勢變化，可考慮動用專項債券結存額度，發行特別國債支持基建保障民生促進消費等。

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