全球球精選！探索城市更新視角下的城市規劃與城市發展

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城市的發展本就是一個不斷更新改造的新陳代謝過程，自城市出現的那一刻起，城市便處于了一個調節與更新的狀態當中，且始終不曾停下腳步。伴隨著社會經濟的發展與進步，之前城市建設過程中應用到的一些傳統功能結構和物質設施都面臨著被更新替代的命運，其已經無法滿足新時代城市發展的需求。由此，城市的規劃與發展工作顯得尤為重要。針對城市做出的規劃和發展戰略不僅僅是指導具體工作開展的核心依據，更是影響一座城市發展軌跡與前景的核心要素。

關于城市的更新，這是一座城市發展進步的必然結果和產物。中國城市更新開始于1949年，即新中國成立之年，但首次強調城市更新這一概念是在2019年的中央經濟工作會議上面，也是在這一年，中國進入到了城市更新的加速發展時期。多年來中國一直積極致力于推進城鎮化建設與發展工作，城市內涵日益豐富，外延也得到了極大程度的拓展。在不同的發展階段以及不同的發展背景下，城市也隨時都在面臨著各種各樣的問題，諸如動力更新、制度更新、基礎更新等。在改革開放之前，城市更新多指的是舊城改造，即對城市中的基礎設施設備進行更新，或拆減、或增設，大多數資源都投放在了棚戶區和危房簡屋改造方面，解決的是城市中居民的基礎生存與生活問題。這樣的城市更新要更具基礎性，是實實在在的物質層面的更新與改造。但在改革開放之后，中國經濟發展速度越來越快，有越來越多的人口涌入到了城市當中，也有越來越多人想要在城市扎根立足，所以這一階段城市更新的重點便集中在了城市住房以及生活配套設施的改善上面，有很長一段時間國家都在全力解決城市職工的住房問題，也是這一階段，房地產行業迎來了黃金發展時期，全國范圍內各個城市都在進行著大規模的舊城改造以及城市功能結構調整，也自此形成了城市更新的新模式。

城市更新所涉及內容和范圍是非常廣泛的：一是更新目標與方式。城市更新視角下，城市規劃與發展工作中要重新精準鎖定目標，提前制定出將要采取的更新計劃和具體措施，并確定各項措施將要應用的空間范疇。二是更新單元范圍。在開展城市規劃工作時，相關主體需要對城市中的土地資源以及建筑物的所有權、使用權問題等進行深入核查，根據調查結果來進一步做出單元更新權益的劃分，比如，拆遷用地范圍、開發建設用地范圍、公共設施以及保障性住房范圍等等。如果需要進行置換或者騰挪，則需要將置換或者騰挪的原因以及具體應對方式予以公示，保證公開度和透明度。三是功能控制。功能控制主要是對城市不同空間布局的功能進行有效控制和利用，其具體包括功能布局、地塊用地性質、建筑總量及各類功能建筑量、建筑密度、綠地率、綠化覆蓋率、道路交通設施、公共服務設施、市政工程設施及地下空間開發利用等。四是利益平衡。基于更新單元現狀權益狀況，套用相關政策，制定更新單元與城市間的利益平衡方案；如果單元內涉及多個實施主體，還應載明各實施主體間的利益平衡方案。五是實施措施。規定實施主體應履行的各項義務，如落實搬遷責任、進行開發建設、移交城市基礎設施和公共服務設施用地、配套建設城市基礎設施和公共服務設施，以及政府主體要求落實的其他綁定責任；制定分期實施計劃。

做好城市規劃是保證城市公共生活空間以及秩序的重要基礎要素，對于推動城市的可持續發展、維護國家秩序穩定性都有著重要意義。在指定城市規劃發展戰略以及深化落實城市規劃發展具體措施的過程中，相關主體需要遵循如下兩點原則：一是綜合性原則。城市規劃直接關系到城市的發展方向和命運，一座城市的規劃工作擁有著極強的復雜性特征。在規劃過程中要綜合考慮和城市發展相關的各類元素，人文、自然、社會、生活等元素都要充分考慮其中，要保證規劃工作的全面性，同時要注重協調好各方主體的利益關系，以此來保證每一項城市規劃措施都能夠產生積極正面的作用和影響力。二是人與自然協調發展原則。城市更新、城市規劃、城市改造、城市發展，雖然都是圍繞城市來開展，但卻不可忽略城市得以存在和發展的載體——大自然。對城市進行規劃實則也是在對自然環境進行規劃，要想實現可持續發展，營造出更適合人類居住與生活的城市環境，就必須要尊重自然，要保證人與自然的和諧相處，切忌為了人類利益而強行破壞自然生態圈。相關主體在規劃城市建設與發展工作的過程中必須要時刻關注每一項具體措施可能產生的結果與自然環境之間的關系，必須要將自然環境的保護任務放在重要位置，將建設開發與自然環境保護結合在一起，避免經濟效益和環境效益的脫節。

在城市更新視角下，城市規劃與城市發展的核心要素之一便是土地資源。城市的規劃與發展工作要求加快轉變城市發展的方式，要全力開展城市更新行動。在此背景下，中國政府針對城市土地資源陸續出臺了多項政策措施，重點多集中在嚴格控制城市新增建設用地規模、促進土地節約集約利用等方面。一系列土地政策的推行和落實，也逐漸扭轉了中國城市規劃與發展的傳統思路，該領域內的研究以及執行人員也充分認識到城市更新并不是一味地向外擴張拓展，而是要實現真正意義上的城市內涵與品質提升。在當前城市規劃與發展工作中，以土地為核心的產權關系調整與平衡始終是焦點問題，也是重大難題之一，如何協調好城市規劃與發展中多方土地利益主體的關系，以保證城市更新的有序性和實效性是必須要正面應對并解決好的基礎性任務。

在城市規劃與城市發展具體工作當中，針對土地資源的規劃調整，主要涉及如下幾個方面的內容：一是開展徹底全面的“三舊改造”。“三舊改造”是城市更新的首要任務，只有徹底全面地完成好“三舊改造”的任務，城市的存量空間才能夠較大程度的釋放，城市發展戰略中涉及的經濟結構調整以及發展方式轉變的各項具體策略才能夠獲得實施的基礎。二是城中村的改造。從土地分布的角度來分析，城市中的城中村多處于中心城區向郊區過渡的地帶，也因為其所占位置的影響，城中村的社會權屬要相對復雜，所以針對城中村的改造工作難度也會更高一些。針對城中村的改造，中國普遍采用秉承的是微改造、漸進式的原則，主要模式是拆舊建新。在實際改造過程中，相關主體需要堅持實事求是的理念，竭盡全力去對城中村的經濟社會結構進行優化處理，同時要想辦法切實提高土地資源利用效率，保證集約性和高效性。在城中村改造中還需要高度重視并合理解決二元土地管理方面的沖突問題，全力爭取城中村利益以及城市發展二者之間實現雙贏。三是歷史文化街區的改造。中國地大物博，在很多城市中都保留著傳統豐富的歷史文化物質內容，在城市更新過程中要對此給予高度關注，并做好充分的保護。針對國有土地使用權回收進行適當補償、土地資產權益進行處置、局部更新改造涉及的拆遷補償安置等工作都需要強有力的土地政策支撐。加大對歷史文化街區改造的地價支持和資金扶持，降低更新改造成本，吸引社會多方主體積極響應。四是老舊小區的改造。城市里的老舊小區多興建于八九十年代，針對老舊小區的更新與改造也是城市更新任務中的一項核心內容。與公共基礎設施的更新改造不同，改造老舊小區是為了進一步保障居住用地的可持續發展和利用。因此，在改造老舊小區的過程中，相關主體需要考慮和研究的內容要更具廣泛性，在出臺老舊小區規劃配套指標體系之前要進行深入、詳盡且精準的策劃，要結合實際社區配套缺口量、閑置空間規劃調整以及新型配套設施的建設需求等進行綜合考量，在保證老舊小區居民權益的同時實現對居住用地的高效利用。

在規劃和推動城市發展過程中，相關主體要堅持將經濟層面上的可持續發展策略落到實處。從某種角度上來分析，城市經濟的發展與環境治理二者之間本就是相互矛盾的關系，彼此之間雖然有一定程度的依存，但的確在制約著彼此。城市之所以會被提出更新要求，其中，城市經濟水平的提升是非常強勁的動力。因此，在規劃、建設與發展城市，推動城市更新時必須要創造出更加良好的經濟環境，要對經濟結構持續進行調整和優化。城市經濟結構中，產業結構屬于基礎內容，科學合理的產業結構對于城市生態系統功能的完善也有著非常強大的影響力。立足實際，對經濟產業結構做出調整和優化，以加快城市經濟的發展速度，使其更符合城市發展需求。在城市建設與發展過程中，為了與經濟可持續發展保持同頻共振，相關主體要秉承因地制宜的原則，適時適當加強綠化建設的工作力度，科學整治與科學拓展綠色開放空間。比如，市中心一般是整座城市建筑密度最高、經濟發展水平最高的區域，但也是對綠化有著較高要求的區域。在規劃和發展城市的過程中對市中心的綠色空間要給予更高度關注，在保證不影響經濟發展的前提下可以適當增加休閑場所的比重，適時適當降低市中心的建筑密度。如果不具備建設大面積綠地的條件，相關主體不妨考慮采用立體綠化的方式，實現有限地面上綠化率的提升。如此一來，不僅可以有效改變之前單調的城市建筑立面，而且還可切實拓展綠化面積，提升環境質量。在更加舒適的環境和氛圍中工作與生活，也有助于人們創造出更高的經濟價值。

構建起更具科學性與合理性的城市規劃管理制度，為城市的進一步規劃和發展提供更強助力。科學合理的城市規劃管理制度是保證城市規劃和建設質量的重要依據。如何健全和完善城市規劃管理制度，相關主體可以采用雙管齊下的方式，要在現有城市規劃管理制度的基礎上，對城市規劃區管理機構的職責再次進行細化，要明確清楚不同主管單位以及機構的使命與責任。不斷加強對城市規劃人才體系建設的重視力度，要加強培訓和指導的力度，切實提升城市規劃人才隊伍的整體質量，構建起更加強大的城市規劃與管理團隊。在規劃城市未來發展工作時，相關主體不妨嘗試由下到上的管理理念，從城市中生活的人群著手，切實提高關于城市發展、更新相關內容的宣傳力度，將城市發展、環境保護、城市規劃等意識慢慢滲透到每一位城市居民的腦海當中，激發起居民對自己所生活的城市的熱愛，讓居民在城市中感受到更強的歸屬感和榮辱感，進而強化居民的保護意識，如果能夠有效調動起城市居民的參與積極性，那么對于未來各項城市規劃管理制度的具體落實會產生很大助益。

城市更新是沒有終點的，只要社會在發展，時代在進步，城市就會一直處在不斷被更新的狀態當中，而且未來會有越來越高的衡量標尺來審視和評判城市更新的結果。針對不同發展階段與需求的城市規劃工作必須要保持腳踏實地的發展原則，要立足城市實際，積極面對與正確審視城市更新遇到的問題以及阻礙，在樹立和實踐更高追求目標的同時，確保每一項城市規劃具體措施都能夠順利落地，無論結果是好是壞，都需要放在實踐中去檢驗和證明。城市的潛存量空間是巨大的，但能否真正做到深度挖掘和充分利用，還需要以更具前瞻性、科學性與合理性的城市規劃建設目標、方案來予以指導，要充分調動和利用起多元化的資源與先進的科學技術，從更長遠的視角和更高的角度來設計城市未來規劃與發展的方向，以城市戰略目標來深化城市更新進程，以切實可行的戰略措施來加快城市更新的速度，全方位保證城市更新效果的理想性。（作者：韓國靈山大學 馬曉蕾）

來源：光明網

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